REFORMA ENERGÉTICA.- HACIA UNA LIBERTAD DE NEGOCIO
C. P C. Y M. F. JOSÉ A. SUÁREZ GONZÁLEZ.
Catedrático
Una vez que el Presidente Calderón envió al Congreso de la Unión la iniciativa de reforma energética para ser discutida por los senadores y diputados, permítame estimado lector y, desde un punto de vista lo más neutral posible, que usted y yo nos desconectemos del asunto político y nos ubiquemos en la propuesta de reforma con la finalidad de ser más objetivo e imparcial en los detalles de la misma.
La propuesta se encuentra dividida en cinco propuestas:
1) Nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.
2) Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
3) Reforma a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía.
4) Reforma y Adiciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y,
5) Proyecto de Ley de la Comisión del Petróleo.
De manera enunciativa y con la finalidad de tener un mejor entendimiento de cada uno de los paquetes, elaboré un resumen de cada uno de ellos.
1) Nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.
La propuesta busca dotar a PEMEX de mayor autonomía de gestión, ampliar la transparencia en su administración y la rendición de cuentas a los ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnológicos disponibles, multiplicar su capacidad de operación y, al propio tiempo, garantizar que el petróleo que existe en la totalidad del territorio nacional continúe siendo propiedad exclusiva de los mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones.
La Ley se encuentra dividida en cinco capítulos:
I) Disposiciones generales.
II) De la organización de Petróleos Mexicanos.
a. Del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.
b. Del Director General de Petróleos Mexicanos.
c. De la Vigilancia de Petróleos Mexicanos.
III) De las responsabilidades.
IV) Régimen especial de operación de Petróleos Mexicanos.
a. Deuda.
b. De los bonos ciudadanos.
c. Presupuesto.
d. Adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas.
V) De los informes específicos de Petróleos Mexicanos.
VI) Transitorios.
Dentro de este contexto se busca respetar cabalmente los lineamientos constitucionales mencionados y promover un marco jurídico moderno y adecuado para Petróleos Mexicanos, persiguiendo tres objetivos principales:
1) Fortalecer el régimen de gobierno corporativo en la paraestatal.
2) Regular sus esquemas de operación y ampliar las posibilidades y alcances de su actuación, para hacerla más eficiente.
3) Reforzar y diversificar los mecanismos de control y supervisión.
Con ello se busca que PEMEX goce de la mayor autonomía posible a través de las normas específicas contenidas en el ordenamiento que lo rige.
Aunado a lo anterior, no se hace referencia específica a cada uno de los organismos subsidiarios de PEMEX, sino que se deja en manos del órgano de dirección de la entidad paraestatal la facultad de determinar su estructura organizacional y corporativa.
En cuanto a su organización, la nueva estructura de gobierno corporativo será el eje central de la renovación de la entidad, ya que de su correcto funcionamiento dependerá la implementación exitosa de las demás medidas propuestas. El objetivo principal es que PEMEX se acerque a las mejores prácticas de gobierno corporativo a nivel internacional, con el fin de que la conducción de sus actividades se oriente hacia resultados eficaces, sostenibles y, sobre todo, medibles, revisables y verificables. La información y el proceso transparente de toma de decisiones serán la piedra angular de esta innovación de gestión administrativa.
Dentro de su estructura orgánica se propone la incorporación de cuatro consejeros profesionales designados por el Ejecutivo Federal.
La actuación de los consejeros profesionales será fundamental para dar un valor agregado a las decisiones del Consejo de Administración de PEMEX, toda vez que se conducirán con absoluta autonomía en independencia en la toma de las mismas.
Finalmente, para apoyar las labores del Consejo de Administración, se prevé la posibilidad de creación de cuantos comités técnicos requiera. No obstante, el órgano, deberá contar, invariablemente, con el Comité de Transparencia y Auditoría, el Comité de Estrategia e Inversiones y el Comité de Remuneraciones.
La Dirección General es el órgano superior de dirección de PEMEX. Esta iniciativa busca consolidar las funciones que hasta la fecha tiene encomendadas servidor público que ocupe el liderazgo de este entidad, por lo que son desarrolladas ampliamente.
Petróleos Mexicanos contará con un Comisario designado por el Ejecutivo Federal. Sus funciones principales serán rendir al Ejecutivo Federal un informe respecto de la veracidad, suficiencia y razonabilidad de la información presentada y procesada por el Consejo de Administración, así como representar los intereses de los tenedores de bonos ciudadanos.
Un gobierno corporativo eficiente y funcional debe prever de manera clara y precisa cuáles son las responsabilidades de su órgano superior de administración, a efecto de garantizar una gestión desinteresada, comprometida y transparente.
Es impostergable reconocer al organismo descentralizado su carácter de entidad productiva, industrial y comercial que se ve sujeta, por lo que respecta al ámbito internacional, a la competencia de entidades o empresas extranjeras. En el ámbito interno, su mandato deber ser claro: crear valor económico a favor de la Nación.
En cuanto a su deuda, la paraestatal está sujeta a controles estrictos y a múltiples autorizaciones por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Esta situación ocasiona que la contratación y administración de su deuda no sea oportuna ni eficiente.
Por estos motivos, la presente iniciativa busca liberar a la paraestatal de los trámites o autorizaciones intermedias entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y ésta, para que en uso de su autonomía de gestión y en congruencia con el régimen de gobierno corporativo que se implementará, adopte las decisiones en esta materia que más beneficien al organismo y al país en general.
Con relación a los bonos ciudadanos, lo que propone el Ejecutivo Federal es que los bonos estén a disposición de la población en general y puedan ser adquiridos por personas físicas mexicanas, directamente o a través de las administradoras de fondos para el retiro, fondos de pensiones y sociedades de inversión, así como por otros intermediarios financieros, en este último caso, exclusivamente para el propósito de que sirvan de formadores de mercado.
En cuanto a su marco presupuestal, se propone la autonomía para disponer de los excedentes de ingresos propios que genere, así como para aprobar adecuaciones a su presupuesto, sin requerir de autorización por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre que cumpla con su meta de balance financiero y no se incremente el presupuesto regularizable de servicios personales.
2) Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
La industria petrolera nacional enfrenta el reto de compensar la caída en la producción de crudo que se presenta desde 2005. La producción máxima de crudo de PEMEX se alcanzó en 2004 con 3,38 millones de barriles diarios. A partir de ese momento, se ha registrado una constante disminución. Respecto del nivel máximo, se han dejado de producir más de 300 mil barriles diarios. En 2012, la producción en la zona sureste del país habrá disminuido en cerca de 800 mil barriles diarios que, a precios actuales del petróleo, implicaría que México dejaría de percibir ingresos por más de 250,000 millones de pesos anuales.
Para compensar esta caída es necesario complementar lo anterior con atribuciones adicionales, al tiempo de dotar a la Secretaría de Energía de los instrumentos necesarios para ejercerlas cabalmente.
Es por ello que la Secretaría de Energía estará obligada a elaborar planes estratégicos de mediano y largo plazos en las áreas de exploración y explotación de las reservas de hidrocarburos. Dichos planes se definirán sobre la base de una explotación sostenible de los recursos que maximice la riqueza petrolera a favor de la Nación.
3) Reforma a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía
En sus inicios, esta Ley tuvo por objeto constituir a un ente regulador del sector para atender las actividades que en ese momento (1995) habían sido recientemente abiertas a la participación de los sectores social y privado.
En lo relativo a la electricidad, se le dieron atribuciones para regular la cogeneración, el autoabastecimiento, la pequeña producción y la producción independiente de electricidad, así como la importación y exportación de la misma. En materia de hidrocarburos, las atribuciones fueron para regular el transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo por medio de ductos, así como las ventas de primera mano tanto de gas natural como de gas licuado de petróleo. Desde entonces, estas actividades son llevadas a cabo tanto por PEMEX, como por los sectores social y privado, dentro de un régimen de permisos y bajo el principio de actividades prioritarias.
Con las adecuaciones propuestas a la Ley, se plantea que la Comisión Reguladora de Energía se encargue de las nuevas atribuciones regulatorias derivadas de cambios a la Ley Reglamentaria al Artículo 27 Constitucional, en el Ramo del Petróleo, en materia de transporte, almacenamiento y distribución, de petrolíferos y petroquímicos básicos, que permitirán la participación de particulares en estas actividades.
4) Reforma y Adiciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.
México es una nación privilegiada y rica en recursos naturales. Algunos de estos recursos, señaladamente el petróleo, nos han servido para alcanzar niveles de desarrollo económico y social que seguramente hubiéramos tardado más en lograr, si no dispusiéramos de ellos.
Con el objeto de proteger y desarrollar esta riqueza, el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha establecido los recursos que son considerados como del dominio directo de la Nación, entre cuyas características se encuentra que son inalienables e imprescriptibles, es decir, que nunca pueden ni deben salir de la propiedad y dominio del Estado.
El propio artículo 27 dispuso además que, tratándose del petróleo y de todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no pueden haber concesiones ni contratos y, por tanto, sólo la Nación llevará a cabo su explotación.
Hoy se le exige más a PEMEX, pero no se le dan las herramientas que requiere para responder, con oportunidad y calidad, a esa exigencia. Esto ha hecho más vulnerable a México, dado que su dependencia del exterior ha crecido a niveles preocupantes. El país no está exento de que riesgos climáticos o de índole geopolítica, pongan en entredicho la seguridad energética, como ha ocurrido en otras latitudes en los últimos años.
En la actualidad, cuatro de cada diez litros de las gasolinas que se consumen en México provienen del exterior. En 2007, se importaron 360 mil barriles diarios de gasolina y diesel en promedio, con lo cual en el año la compra externa fue de más de 20 mil millones de litros. El valor de las importaciones de estos combustibles líquidos en ese año, fue de más de 12 mil millones de dólares, cifra que representa prácticamente la totalidad del déficit comercial del país en ese periodo.
Para producir la totalidad de la gasolina que se requerirá en veinte años en el territorio nacional y con ello eliminar las importaciones, será necesario, además de la reconfiguración de las refinerías existentes, poner en operación una refinería nueva cada tres o cuatro años. Las nuevas refinerías deberán tener una capacidad similar a las más grandes que existen en México y la infraestructura para procesar crudos más pesados.
El proyecto que se somete a consideración del Congreso, es que en la celebración de cualquier contrato PEMEX debe mantener en todo momento el control sobre las actividades de exploración y desarrollo de los recursos petroleros y que las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan, en ningún caso concederán la propiedad sobre los hidrocarburos.
5) Proyecto de Ley de la Comisión del Petróleo.
El país enfrenta importantes retos en materia de hidrocarburos para garantizar a mediano plazo la seguridad energética. Los yacimientos de fácil acceso se reducen y la incorporación de nuevas reservas provendrá en los próximos años de áreas que involucran una mayor complejidad.
En función de lo anterior, para lograr mantener la producción de hidrocarburos en el mediano plazo y, mas aún, poder elevarla para satisfacer las necesidades que derivan del crecimiento económico del país, será necesario dotar a PEMEX de herramientas que le permitan multiplicar su capacidad de ejecución y obtener la tecnología más avanzada.
Diversos países petroleros como Noruega, Reino Unido, Brasil, Colombia y Canadá, han creado órganos técnicos especializados en la exploración y producción de hidrocarburos en apoyo a las labores del ministerio de energía. Si bien la creación estos órganos obedece a distintas situaciones históricas y modelos de desarrollo de la industria, su fin último es el mismo: contar con unidades técnicas especializadas que apoyen al ministerio responsable del sector, con el fin de lograr una mejor gestión de los recursos petroleros de la nación.
Mediante esta iniciativa se propone la creación de una comisión que apoyaría a la Secretaría de Energía en la regulación y supervisión de las actividades de exploración y producción. La Comisión se constituiría como un órgano desconcentrado de esa dependencia, con autonomía técnica y operativa.
El órgano apoyaría a la Secretaría de Energía en sus tareas de planeación y programación sectorial, aportaría elementos técnicos en la evaluación de las asignaciones de áreas para la exploración y explotación, llevaría a cabo la determinación de las reservas de hidrocarburos, y emitiría los dictámenes técnicos de los proyectos de exploración y explotación que presente Petróleos Mexicanos.
La Comisión Reguladora del Petróleo, en su carácter de órgano técnico, emitiría y supervisaría la aplicación de la normatividad técnica, y otorgaría los permisos para la ejecución de los trabajos petroleros.
MI OPINIÓN
Éste es, en resumen, la Reforma Energética presentada ante el Congreso y la problemática a la que se ha llegado con la parálisis legislativa por parte del PRD y, bajo una óptica estrictamente personal, considero a la reforma, como un camino viable hacia la consolidación en el sector energético. Lamentablemente y con el miedo de no acarrear “costos políticos”, lo más probable es que quede empantanada o parchada y definitivamente no alcancemos la oportunidad de crecer como país en materia de hidrocarburos.
Debemos además, considerar la oportunidad de invertir en otras fuentes de energía donde otros países comienzan. El etanol, el hidrógeno deben ser generadores económicos en nuestro país y que permitan la creación de empleos, de inversión y de mejores posibilidades de vida para los mexicanos.
Consideremos a Cuba, por ejemplo, después de un régimen de más de 40 años, se empiezan a abrir oportunidades dentro de la isla con la incipiente apertura a los cubanos a hoteles, aparatos electrodomésticos, Internet con la finalidad de comenzar a mejorar su nivel de vida. Y nosotros cuando?
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